低效用地再開發(fā)

——投資人視角下東莞市工改工項目實操經(jīng)驗分享

深圳分公司  黃顯

（本文榮獲中估協(xié)30周年論文集二等獎）

摘要：實體經(jīng)濟歷來都是我國經(jīng)濟發(fā)展、在國際經(jīng)濟競爭中贏得主動的根基，因此，工業(yè)園區(qū)便成為城市實體經(jīng)濟發(fā)展的重要載體。2023年9月5日，自然資源部公布《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號），明確提出東莞市成為國家首批公布低效用地再開發(fā)試點城市之一，本文通過分享東莞市權(quán)利人自改模式下工改工項目的篩選標準、操作指引、經(jīng)濟效益評價等實操經(jīng)驗，旨在為估價行業(yè)拓寬業(yè)務渠道，促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：低效用地再開發(fā)、工改工、業(yè)務拓展

引言：改革開放前期，為了盡快實現(xiàn)從無到有的轉(zhuǎn)變，東莞市在摸著石頭過河的精神指引下催生出大量粗放式、低端村鎮(zhèn)工業(yè)園，這些工業(yè)園在早期為東莞經(jīng)濟的超速發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻，但隨著時代的發(fā)展，近年來東莞提出了騰籠換鳥，產(chǎn)業(yè)升級，從低端走向高端的經(jīng)濟戰(zhàn)略，現(xiàn)有大量的低端工業(yè)園區(qū)已不能滿足新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)的需求。為盡快破局，東莞市近年來陸續(xù)推出強有力的政策文件，如《關(guān)于深化改革全力推進城市更新提升城市品質(zhì)的意見》（東府[2018]102號）、《東莞市人民政府關(guān)于加快村鎮(zhèn)工業(yè)園改造提升的實施意見》（東府[2020]24號）、《關(guān)于深入推進城市更新工作拓展優(yōu)化城市發(fā)展空間的若干意見》（東府辦[2020]27號）等，從簡化流程、放寬立項條件、給予拆舊建新稅收、租金等多方面獎勵，從鼓勵到引導，再到督促市屬國有企業(yè)參與工改工，為東莞市進行低效用地再開發(fā)提出切實全面可行的政策指引。

一、東莞市產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程

1978-1984年，東莞市歷經(jīng)“三來一補”，城市起步階段。1978年7月，中央允許引進外資進行來料加工貿(mào)易，8月中國內(nèi)地第一家“三來一補”企業(yè)落戶東莞，也是中國第一家加工外貿(mào)企業(yè)；1984年9月，東莞提出“向農(nóng)村工業(yè)化進軍”戰(zhàn)略目標，村鎮(zhèn)工業(yè)園建設(shè)拉開序幕。

1985-1995年，東莞市完成城鄉(xiāng)一體，經(jīng)濟開始騰飛。1985年9月，東莞正式撤縣建市，設(shè)立東莞市（縣級市），1987年11月，三來一補企業(yè)超過2500家，創(chuàng)匯214億美元；1995   年進出口總額達到1285.31億元，外向依存度達到433.8%。

1996-2007年，東莞市進入提質(zhì)增效、協(xié)調(diào)發(fā)展階段。1997年，東莞提出大力促進經(jīng)濟從數(shù)量型向數(shù)量型與質(zhì)量效益型相結(jié)合轉(zhuǎn)變；2001年5月，東莞確立“一網(wǎng)兩區(qū)三張牌”戰(zhàn)略思路，掀起城建熱潮，同年8月，“一年一大步，五年見新城”首次提出新城概念，同年11月，松山湖高新區(qū)正式成立；2007年1月，“制造業(yè)名城、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱土、宜居生態(tài)城市、和諧幸福家園”多元發(fā)展概念提出。

2008-2017年，東莞進入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，平穩(wěn)蛻變時期。2008年5月，正式拉開了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的序幕，6月東莞成為全省貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的試點城市；2010年11月，東莞成為全國加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級試點城市；2012年，東莞出臺全面推動加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級“1+10”政策體系；2013年起，東莞逐步建立起電子信息制造業(yè)等先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；2017年，東莞先進制造業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值達到50.5%。

2018年至十四五期間，東莞提出灣區(qū)協(xié)同，城市躍升發(fā)展思路。2018年，東莞一號文即提出“推動美麗東莞建設(shè)”著力提高城市生活品質(zhì)，構(gòu)筑宜居東莞；2019年2月，東莞正式被納入粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，未來將打造成為世界級先進制造業(yè)中心；十四五期間，東莞持續(xù)推動“灣區(qū)都市，品質(zhì)東莞”建設(shè)邁上新階段。

二、從投資人視角看工改工項目篩選標準

目前，東莞的城市更新改造，特別是工改工領(lǐng)域正在如火如荼的進行中，雖然政府鼓勵市屬國有企業(yè)或其它央國企積極參與，但行業(yè)的發(fā)展依然離不開其他市場主體參與，市場主體往往會結(jié)合自身優(yōu)劣勢及項目的優(yōu)劣勢從是否符合政策導向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向、國土空間規(guī)劃、項目改造潛力等角度進行篩選。

（一）是否符合政策導向

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)《東莞市城市更新單元（項目）“1+N”總體實施方案審批操作細則（修訂）》的通知》（東自然資[2019]140號），拆除重建類城市更新項目需滿足以下條件：1、拆除用地面積占比大于50%；2、拆除重建部分須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃； 3、已納入“三舊”改造標圖建庫范圍，但不享受“三舊”改造政策的除外；4、土地權(quán)屬清楚，無爭議，不存在被司法機關(guān)和行政機關(guān)依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權(quán)利的情形；5、涉及集體土地征收或轉(zhuǎn)國有，須經(jīng)集體經(jīng)濟組織股東大會或股東代表會議三分之二以上同意。

（二）是否符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向

東莞是廣東重要的交通樞紐和外貿(mào)口岸，目前東莞各大片區(qū)已經(jīng)完成了新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、新材料、新能源、生命科學和生物技術(shù)五大新興產(chǎn)業(yè)布局?？傮w來看，東莞各鎮(zhèn)街已有明確的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及發(fā)展導向，市場主體在篩選工改工項目時需結(jié)合自身所屬產(chǎn)業(yè)類別選擇符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的賽道。

（三）是否符合國土空間規(guī)劃

詳細來講一般需重點考察以下幾點：

1、城總規(guī)、土規(guī)、控規(guī)一致為建設(shè)用地；

2、位于城市更新專項規(guī)劃拆除重建區(qū)；

3、土地用途；

4、是否位于工業(yè)區(qū)塊線內(nèi)；

5、位于重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)；

6、是否涉及限制性因素（如基本農(nóng)田、生態(tài)控制線、水源保護、歷史文化遺址、航空限高、古樹苗木、厭惡設(shè)施等）。

（四）項目改造潛力

實際操作中，政策雖未明確，但有鑒于過往項目經(jīng)驗，從項目推進可持續(xù)性、可盈利性等投資人角度出發(fā)，須要滿足的條件更為苛刻，筆者總結(jié)如下：

1、項目位置。是否位于城市發(fā)展軸、中心城區(qū)、臨近經(jīng)開區(qū)、重點工業(yè)園等優(yōu)越位置；

2、交通配套。是否臨近城市主干道、距離高速公路出入口較近范圍，與港口碼頭、機場、鐵路站點、物流集散中心等重要場所距離。由于城市更新項目周期較長，因而對于交通狀況的分析不僅僅是現(xiàn)有的交通狀況，還包括未來5年的交通規(guī)劃情況；

3、項目現(xiàn)狀條件。更新單元用地面積、擬拆除用地面積；現(xiàn)狀拆除建筑面積、現(xiàn)狀毛容積率、用地規(guī)模是否滿足舊改政策要求；建筑物建成年限是否滿足舊改要求；

4、權(quán)屬狀況?，F(xiàn)狀建筑物、土地權(quán)屬是否清晰無爭議、共有產(chǎn)權(quán)情況、權(quán)屬結(jié)構(gòu)是否過份復雜；

5、村情摸查。若涉及到集體土地，則需考慮村人口構(gòu)成以及村領(lǐng)導班子是否整齊且具有較強威望；

6、項目進度。充分了解項目當前進度節(jié)點，了解目前項目處于哪個階段，城市更新項目周期長，所以很多項目已經(jīng)經(jīng)過多手，需掌握之前市場主體退出的真實原因；

7、交易條件。要搞清楚項目的交易方式是什么，不同的交易方式操作方法及困難都不相同，是直接村企合作，還是收購項目公司，或者與平臺公司合作；合作雙方的責任義務、退出機制、合作費用的支付方式及支付節(jié)點、合作費用的有票率、是否存在稅務籌劃空間。

8、其它隱蔽風險點。周邊是否存在重污染企業(yè)、項目土地是否存在重金屬污染、項目所在土地地質(zhì)條件（塌方風險或溶洞）等。

三、東莞權(quán)利人自改類工改工項目操作指引

由于土地權(quán)利人的不同，東莞權(quán)利人自改類工改工項目也可分為集體建設(shè)用地項目自改、國有建設(shè)用地自改及集體、國有建設(shè)用地混合類項目自改，當涉及到集體建設(shè)用地時，往往需要考慮集體資產(chǎn)交易流程、集轉(zhuǎn)國手續(xù)等，該類項目相對復雜，因此，本文主要介紹國有建設(shè)用地權(quán)利人自改類工改工項目操作流程。

國有建設(shè)用地權(quán)利人自改類工改工項目操作流程主要分為以下四個階段：

（一）項目立項階段

項目擬進行“工改工”，需先行在鎮(zhèn)投資促進局簽訂協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容包括產(chǎn)值、稅收等內(nèi)容，簽訂協(xié)議后。鎮(zhèn)政府將對項目進行考慮，若符合要求，則準許進行“工改工”，并將該項目納入鎮(zhèn)內(nèi)項目系統(tǒng)。

（五）標圖入庫工作

唯有位于標圖入庫范圍內(nèi)的項目方可進行更新改造，因此，需核實項目是否已完成標圖入庫或符合標圖入庫條件。

（六）控規(guī)調(diào)整階段

項目符合入庫要求后，需進行法定控規(guī)的調(diào)整，方可將地塊容積率變更為意向容積率，主要包含調(diào)整報告文件、意向建筑方案制作、交通校核、市政校核、電子校核五項內(nèi)容。主要工作流程是在控規(guī)調(diào)整技術(shù)工作完成后，將文件報至鎮(zhèn)規(guī)劃所，由規(guī)劃所確認后，上報班子會，審議通過后出具會議紀要，后對文件進行電子校核，校核完成后整體上報上級單位審查，審議通過后即可進行控規(guī)調(diào)整備案，后繼續(xù)由規(guī)劃編制和管理科根據(jù)完成的控規(guī)調(diào)整資料出具規(guī)劃條件，作為 1+N 總體實施方案的前提之一。

（七）1+N總體實施方案階段

主要包括基礎(chǔ)的材料準備、改造方案、收地方案、供地方案四項內(nèi)容，若僅進行容積率的調(diào)整，則鎮(zhèn)政府可直接審批，若需要延長供地年限，需報市政府審批。

完成上述工作步驟后即可開展正常施工報建手續(xù)申報，并進行開工建設(shè)。

四、項目經(jīng)濟效益評價

項目經(jīng)濟效益是投資主體參與工改工的動力，經(jīng)濟效益評價通常從增值額及財務凈現(xiàn)值兩個維度出發(fā)。增值額是靜態(tài)經(jīng)濟效益評價指標，主要通過計算改造前后房地產(chǎn)市場價值差異及全部改造成本所得。財務凈現(xiàn)值是動態(tài)經(jīng)濟效益評價指標，需結(jié)合項目從土地整理到開發(fā)建設(shè)再到持有經(jīng)營全生命周期下的現(xiàn)金流計算所得。需要強調(diào)的是，在現(xiàn)金流模擬過程中，資金的流入及流出需結(jié)合實際開發(fā)節(jié)奏及各項政策（包含舊改政策、融資政策、稅收政策等）要求。在實際操作中，投資人一般會提前開展產(chǎn)業(yè)招商工作，因此，需注意定金收入、可分割銷售部分的轉(zhuǎn)讓收入、拆舊建新獎勵、達成投產(chǎn)協(xié)議的租金、稅收獎勵等，同時還需注意不同融資產(chǎn)品的利息支出及銜接問題、工程款的墊資問題等。

五、小結(jié)

歷史機遇成就了東莞經(jīng)濟騰飛，也為東莞留下了大量低效用地，筆者通過總結(jié)過往的工改工項目實操經(jīng)驗，認為我們估價行業(yè)在低效用地再開發(fā)過程中可以發(fā)揮更大作用，從常規(guī)的租售市場調(diào)研、估值服務，到項目可行性研究，再到城市更新全流程服務，均可以成為我們新的賽道。